Sata vuotta vastuun väistämistä
Kunta- ja soteuudistus ovat samaa alkujuurta, sillä K. J. Ståhlberg kirjoitti vuoden 1919 perustuslakiin mahdollisuuden muodostaa kuntia laajempia hallintoalueita. Hän yritti myös jo itse toteuttaa uudistuksen. Tällä hetkellä niin kunnat kuin hyvinvointialueetkin ovat pahoissa vaikeuksissa, vaikka uudistuksiin on käytetty aikaa 107 vuotta. Miten tämä on mahdollista? Hyvä vastaus löytyy jo edesmenneeltä ajattelijalta: ”Jokainen sukupolvi näyttää tekevän samat erehdykset kuin edellisetkin, paitsi että lisää ja täydentää niitä.” (Erno Paasilinna)
Yksi olennaisimmista jatkuvista erehdyksistä on vastuun siirtäminen kuntien vapaaehtoisuuden varaan. Kunnat ja hyvinvointialueet ovat organisointitapa, jossa valtion vastuulla olevia tehtäviä jaetaan muille organisaatioille. Vastuussa tästä siirrosta ovat hallitus, ministeriöt ja eduskunta. Tämä vastuu on vuosikymmenet siirretty kuntien vapaaehtoisuuden varaan. On kyse vastuun väistämisestä puolueiden itsekkäistä poliittisista syistä. Kuntien osalta vastuuta väistetään yhä, soten osalta on tehty oma alkuongelmien vaivaama ratkaisu.
Toteutuneen sote-uudistuksen on väitetty epäonnistuneen, koska palvelut eivät parantuneetkaan vuoden 2023 alussa. Tällöin on unohdettu se tosiasia, että rakenneuudistuksella luotiin vasta se organisaatio, jolla on mahdollisuudet toteuttaa sotelle asetetut tavoitteet. Sosiaali- ja terveysministeriö ilmaisee nämä tavoitteet seuraavasti: ”Sote-uudistuksen (sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus) tavoitteena on turvata yhdenvertaiset ja laadukkaat palvelut jokaiselle, kaventaa ihmisten välisiä terveys- ja hyvinvointieroja, parantaa palvelujen saavutettavuutta sekä hillitä kustannusten kasvua.” Tämä tehtävä lankesi Petteri Orpon (Kok.) ja Riikka Purran (PS) hallitukselle.
Näiden tavoitteiden lähtökohtana ovat perustuslain 6. ja 19. pykälät. Kuudennen pykälän mukaan kansalaisten tulee olla yhdenvertaisia lain edessä. Pykälä 19 on otsikoitu ”Oikeus sosiaaliturvaan”. Lyhyesti sanottuna pykälä toteaa, että jokaisella on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Lailla taataan jokaiselle oikeus perusturvaan. Oikeuskanslerinviraston mukaan hyvinvointialueet eivät voi rajoittaa näiden palvelujen saatavuutta rahoituksen riittämättömyyteen vedoten. (HS 26.4.2025)
Joulukuussa 2024 Marina Erholan johtama asiantuntijaryhmä julkaisi hyvinvointialueita koskevan raportin. Sen mukaan laadukkaat ja taloudellisesti kestävät palvelut on mahdollista saavuttaa hyvinvointialueilla, jos päättäjät suostuvat toteuttamaan raportissa annetut suositukset. Heidän on päätettävä mitä palveluja julkisilla varoilla tuotetaan, rahoituksen ongelmat on korjattava ja perusterveydenhuoltoon on satsattava lisää. Hyvinvointialueita riittäisi viisikin Ahvenanmaan itsehallintoalueen lisäksi.
Kuntaliitto julkaisi 13.9.2025 selvityksen, jonka mukaan verot nousevat kaikissa kunnissa. Väestöään menettävillä pienillä kunnilla ei ole elinmahdollisuuksia. Taantuvissa kunnissa palvelujen yksikkökustannukset nousevat samalla kun verotulot vähenevät. Kuntien väliset palvelu- ja verotuloerot kasvavat niin valtaviksi, ettei voida enää puhua perustuslain takaamista palveluista eikä kansalaisten tasa-arvosta. Jo vuonna 2026 Manner-Suomen Pomarkussa veroprosentti on 10,9 ja Kauniaisten 4,7 prosenttia. Tyypillisesti myös palvelut ovat parhaat alhaisen veron kunnissa ja heikoimmat raskaimmin verotetuissa.
Kuntien ja hyvinvointialueiden muodostama järjestelmä on kallis ja byrokraattinen. Manner-Suomen 292 kunnasta ja 22 hyvinvointialueesta muodostuu tuplademokratia, jonka ylläpito on raskas taloudellinen taakka. Verotusoikeuden puuttuessa alueiden demokratia on vajavainen ja niiltä puuttuu tehokkuuskannustin. Tarvitaan kahdet vaalit ja kaksi valtionosuusjärjestelmää. Pelkästään hyvinvointialueet vievät 30 prosenttia valtion budjetista. On välttämätöntä, että sekä hyvinvointialueet että kunnat osallistuvat valtavan velkavuoren purkamiseen. Organisaatiorakenteella on mahdollista parantaa sekä demokratiaa että toiminnan tehokkuutta samalla kun vähennetään kustannuksia.
Kansliapäälliköiden Markku Lehto ja Kari Välimäki aluekuntamallit
Sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikkö, dosentti, Markku Lehto esitti vuonna 2005 kahden tason hallintomallin (valtio ja kunnat), jossa olisivat siirtyneet samaan alueorganisaatioon niin kunnat, sote kuin verotuskin. Lehto oli vuotta ennen eläkkeelle jäämistään koonnut ajatuksensa kirjaan Takaisin tulevaisuuteen – valtion ja kuntien yhteinen taival. Kirjan nimi viittaa alkuperäiseen kunnan perusideaan, jossa kunta tuottaa kaiken palvelun. Mallin käyttöönotto tuottaisi miljardisäästöt.
Itse asiassa tällainen hallintomalli on jo käytössä Ahvenanmaan maakunnassa. Siihen sisältyy 16 kuntaa. Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n mukaan maakunta päättää kuntajakoa, kunnallisvaaleja ja kuntien hallintoa koskevista asioista, joihin kuuluvat mm. terveyden- ja sairaanhoito ja sosiaalihuolto. Myös Manner-Suomessa kunnat olisi voitu sellaisenaan siirtää osaksi aluekuntia ja tehdä toiminnalliset muutokset rauhassa ja yhteistyössä kuntien kanssa.
Malli toteuttaisi Jyrki Kataisen (Kok.) Hallituksen (2011-2014) kuntauudistusmallin perusajatuksen. Kataisen hallitusohjelman mukaan ”Kuntauudistuksella luodaan palvelurakenne, jossa valta ja vastuu palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta ovat yhdellä, riittävän laajaan asukas- ja osaamispohjaan perustuvalla taholla”. Silloiset päätöksentekijät eivät vain ymmärtäneet, että kaiken kattava asukas- ja osaamispohja on vasta yliopistosairaaloiden erityisvastuualueilla.
Suurkunnat eivät heikentäisi paikallisdemokratiaa. Nykyisten kuntien päätehtävät ovat varhaiskasvatus ja koulutus. Näiden tehtävien sisältö on suuressa määrin valtion normein ohjattua, eikä toiminta kaipaa erillistä poliittista arvottajaa. Niin koulutuksen kuin päivähoidonkin tulee palvella tasavertaisesti asukkaita alueesta riippumatta. Isommassa alueessa myös koulujen ja lukioiden sijoittelu kävisi helpommaksi.
Kansliapäällikkö Lehdon ajatukset olivat esillä jo alue- ja kuntaministeri Hannes Mannisen (Kesk.) johtamassa kunta- ja palvelurakennetyöryhmässä, jossa projektipäällikkönä toiminut Jukka Peltomäki (SDP) esitteli mallin 25.8.2005. Lehdon perusajatukset olivat jälleen esillä vuoden 2012 palvelurakennetyöryhmässä, jonka puheenjohtajana toimi kansliapäällikkö Kari Välimäki. Välimäki esitteli ryhmässä oman mallinsa jossa 20 kuntaa tuottaisi kaikki palvelut, myös erityistason palvelut. Valtionosuudet siirrettäisiin suoraan aluekunnille, samoin Kelan sairausvakuutuskorvaukset. Ryhmän jäsen professori Heikki Hiilamo kertoo kirjassaan Hyvinvoinnin vakuutusyhtiö kuinka peruspalveluministeri Maria Guzeninan (SDP) valtiosihteeri Sinikka Näätsaari (SDP) tyrmäsi ehdotuksen ilmoittamalla, ettei malli vastaa hallitusohjelmaa, koska se ei ole kuntapohjainen. Välimäki puolustautui sanomalla, ettei mallia voi rakentaa kuntapohjaiseksi, koska kunnat ovat joka tapauksessa jäämässä liian pieniksi. Samalla Välimäki ilmoitti jättävänsä työryhmän puheenjohtajuuden. Hän oli siirtymässä Merimieseläkekassan toimitusjohtajaksi.
On sääli, että eettinen asiantuntija joutuu kertomaan viestinsä vasta eläkkeelle jäädessään tai jopa uhraamaan työpaikkansa voidakseen ajaa asukkaiden asiaa. Näyttää pahasti siltä, että päätöksentekomme perustana oleva vallan kolmijako-oppi ei toimi. Asiantuntijoita ei kuunnella, vaan asukkaiden tarpeiden sijaan astuvat poliittisten puolueiden valtapyrkimykset. Pahimmassa tapauksessa asiantuntijatkin on valittu poliittisten mandaattien perusteella tai ”virkamies tekee sen, mitä häneltä pyydetään”. (Budjettipäällikkö Mika Niemelä, HS kuukausiliite 4/2026) Muuten hänestä tulee entinen virkamies.
Välttämättä virkamiestä ei tarvitse vaihtaa, sillä suomalaisilla puolueilla on käytettävissään erikoisuus, jolla voidaan syrjäyttää sekä asiantuntijat että eduskunta. Vastoin vallan kolmijakoa muodostettu perustuslakivaliokunta käyttää ylintä oikeudellista ratkaisuvaltaa. Kansanedustajista koostuvan valiokunnan valtaenemmistöllä on lisäksi joko luottamus- tai virkapaikka kunnassa tai hyvinvointialueella. Heidän pitäisi olla jäävejä käsittelemään kunta- ja soteasioita. Valiokunta antoi kuitenkin kuntakokoa koskevan lausunnon vuonna 2013. (PeVL 20/2013) Lausunnon on tulkittu kieltävän maakunnan tai hyvinvointialueiden kokoiset kunnat.
Perustuslakivaliokunta perusti kielteisen kantansa aluekuntiin perustuslain 121 §:ään. Tulkinnan mukaan: ”Perustuslain 121.1 § muodostaa yhdessä perustuslain 121.4 §:n kanssa kokonaisuuden. Jälkimmäisen säännöksen perusteella itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Tällä säännöksellä on ilmaistu mahdollisuus järjestää kuntia suurempia itsehallintoalueita, kuten maakuntia, itsehallinnon periaatteiden mukaisesti. Kokonaisuudesta seuraa väistämättä, että kuntien on tarkoitettu olevan yleisesti ottaen maakuntia pienempiä hallintoyksikköjä. Tämä asettaa tietynlaiset rajat sille, minkälaiseksi kuntarakenne voidaan Suomessa tavallisen lain säännöksin muodostaa. Esimerkiksi perustuslain 122.2 §:n, jonka mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla, ei voida tässä kokonaisuudessa katsoa antavan lainsäätäjällekään perustetta täysin vapaasti muuttaa kuntarakennetta ja kasvattaa kuntakokoa.”
Lausunnon teksti on tulkinnanvarainen. Miten on tulkittava ”yleisesti ottaen maakuntia pienempiä” tai ”täysin vapaasti”? Helsingissähän on nykyään jo 700 000 asukasta, eikä kaupunkia pidetä perustuslain vastaisena. Suurten kuntien tarpeen tunnustaa jo sekä Kuntaliitto että kokoomus. Aluekunnille on olemassa vahvat toiminnalliset ja taloudelliset perusteet, joten ne eivät missään nimessä syntyisi täysin vapaasti.
Esimerkiksi kuntien koosta emeritusprofessori Teuvo Pohjolainen lausuu Kuntien takauskeskuksen kannanotossa 21.3.2016: ”Miten Suomi jakautuu kuntiin, siitä perustuslaissa ei ole mainintaa, kunhan järjestelmä nojaa asukkaiden itsehallintoon.” Pohjolainen päätyy lausumaan: ”Perustuslaki ei siis sääntele kuntien määrää tai kokoa. Perustuslakia voidaan kuitenkin tulkita siten, että kuntia tulee olla useita ja niiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Perustuslaki ei estä, että kunta on niin iso, että asukkaita on lähemmäs 600 000 (Helsinki). Perustuslaki ei myöskään estä kuntaliitoksia eikä muutenkaan sääntele kuntarakennetta tai -jakoa.” elH
Valiokunnan kannanotto ei myöskään ota ollenkaan huomioon sitä, että perustuslaki on säädetty vuonna 1919. Alkuperäinenkuntarakenne on syntynyt aikana, jolloin sekä tieto että päätöksentekijät kulkivat hevoskärryillä. Pienet kunnat olivat välttämättömiä. Palvelut piti saada läheltä ja matkan tuli olla lyhyt. Heti sodan jälkeen kuntia oli tästä syystä 603. Nykyisin sekä tieto että tarvittava yhteys ovat päätöksentekijöiden taskussa. Maantieteellinen etäisyys on menettänyt merkityksensä. Meillä ei ole varaa ylläpitää tarpeettomia kuntia tai hyvinvointialueita. Se miten asukkaat saavat oikeat palvelut oikeaan aikaan ja mahdollisimman edullisin kustannuksin, voidaan todeta asiakkaan ja palvelusta vastaavien pätevien viranhaltijoiden välisessä palvelutarveselvityksessä.
Kuntalehti haastatteli sotesta (KL 10/2022) professori Heikki Hiilamoa. Hiilamon näkemyksen mukaan sote-uudistuksessa perustuslakivaliokunnan toiminta meni niin pitkälle sosiaali- ja terveyspolitiikkaan, että uudistus muuttui juristeriaksi ja valiokunnan tulkinnoista tuli este innovatiivisten ratkaisujen toteuttamiselle.
Jokainen ihminen tulkitsee asioita sen tieto- ja käsitevaraston pohjalta, jonka hän on aikaisemmin kokemastaan ja oppimastaan omaksunut. Myös valiokunnan jäsenet valitsevat sekä lausuntojen antajat että lausuntojen sisällön ja painoarvon päässään olevan käsitteistön mukaan. Tässä käsitteistössä puolueen näkemykset ja etu ovat vahvoina. Tavoitteena ei tällöin ole laillisuus, eikä tehokkuus, vaan poliittisen valtarakenteen säilyttäminen. Siksi perustuslakivaliokunta tulisi irrottaa eduskunnasta. Sopiva paikka voisi olla Valtiontalouden tarkastusvirastossa ja asioiden arviointiin tulisi osallistua myös kulloisenkin substanssialueen asiantuntijoita.
Tuntematon tulevaisuus
Sote olisi Englannin tapaan hoidettavissa myös valtiojohtoisesti; alueita ei tällöin tarvittaisi. Kansliapäällikkö Lehdon kaksitasoinen malli taas on jo kahdesti torjuttu. Sen käyttöönotto toisi kuitenkin niin paljon pysyviä toiminnallisia ja taloudellisia hyötyjä, että se kannattaisi toteuttaa jo pelkästään kuntaongelmien ratkaisemiseksi. Malli säilyttäisi aluedemokratian kaksinkertaisella toimivallalla varustettuna sekä verotusoikeuden.
Jo toteutettua aluejakoa on sekä toiminnallisesti että poliittisesti vaikea muuttaa, vaikka asiantuntijat ovat sitä ehdottaneet. Siirtyminen kuuteen alueeseen toisi suurimmat hyödyt sekä toiminnallisesti että taloudellisesti. Pelkästään nykyisten hyvinvointialueiden toiminnanjohtajien palkat vievät 4 miljoonaa vuodessa. Kuntaliitto ja kokoomus ovat kuitenkin suuntautumassa aivan päinvastaiseen suuntaan.
Kuntaliiton hallitusohjelmatavoitteista vuodelle 2027 käyvät selvästi ilmi liiton pyrkimykset. Tunnustetaan, että ns. yhtenäiskuntamallista on jo luovuttu ja ratkaistaan, miten lainsäädäntöä ja työnjakoa kehitetään erilaisille kunnille ja kaupungeille. Tarvitaan kannusteita vapaaehtoisiin kuntaliitoksiin sekä kuntien yhteistyön lisäämiseen. Kuntaliitto siis tunnustaa, että pienet kunnat eivät selviä haasteistaan, mutta jättää kuntaliitokset kuntien vapaaehtoisuuden varaan.
Kokoomuksen vuoden 2026 tavoiteohjelmasta voidaan poimia seuraavia pyrkimyksiä:
- Kokoomuksen mielestä kunnat ja kaupungit ovat paras tapa järjestää lähidemokratia ja paikallishallinto.
- Kokoomus kannattaa valtion, hyvinvointialueiden ja kuntien välisessä työnjaossa läheisyysperiaatetta. Palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta pitäisi päättää mahdollisimman lähellä ihmistä. Siksi kokoomus kannattaa sitä, että tarkoituksenmukaisia tehtäviä siirrettäisiin tulevaisuudessa valtiolta ja hyvinvointialueilta nykyistä vahvemmille kunnille.
- Jotta kuntien roolia voidaan vahvistaa, kuntarakenteen on kehityttävä joko kuntien yhdistymisen ja määrän vähenemisen kautta tai eriyttämällä tehtäviä kuntien välillä.
- Tehtävien eriyttäminen tarkoittaisi sitä, että kuntalaki ja muu kuntia koskeva lainsäädäntö tunnistaisivat kaksi erilaista kuntatyyppiä: ydinkunnat ja lähikunnat.
- Kokoomus haluaa kannustaa kuntia vapaaehtoisiin ja järkeviin kuntaliitoksiin.
- Kiristetään kriisikuntamenettelyn kriteereitä.
Puoluepoliittisista syistä on luovuttu yhtenäiskunnista, maksoi mitä maksoi. Kokoomus saa kannatuksensa pääasiassa suurista kaupungeista, Kuntaliitto taas haluaa säilyttää jäsenistönsä. Kuntien ja hyvinvointialueiden määrää ja toiminnan sisältöä ei määritellä asukkaiden palvelutarpeiden ja tehokkuuden perusteella, vaan puolueiden valtarakenteiden perusteella. Kunnat säilyvät, mutta kuntalajeja tulee kaksi. Niille räätälöidään omat tehtävänsä. Ne tarvitsevat oman lainsäädännön, valtionosuusjärjestelmän ja päätöksentekijät. Byrokratiaa ja kustannuksia tulee lisää.
Kokoomus perustelee useita hallintotasoja läheisyysperiaatteella. Se kannattaa jopa tehtävien siirtoa hyvinvointialueilta kunnille. Kuitenkin hyvinvointialueet perustettiin juuri sen takia, että kunnat eivät pystyneet ohjaamaan sairaalakuntayhtymiä, vaan ne ajoivat kunnat taloudelliseen umpikujaan. Tämä ilmiö oli havaittavissa jo 1982, jolloin tein väitöskirjani kuntien ja sairaaloiden välisistä suhteista. Kunnat ja hyvinvointialueet on nyt irrotettu toisistaan ja koko palveluvalikoima on alueiden hallussa, eikä sitä ole järkevää rikkoa. Kaiken lisäksi ihmisten palvelut määritellään asiakkaan itsensä kanssa käytävässä palvelutarvekeskustelussa. Sen lähempänä se ei voi tapahtua. Läheisyysperiaatteen käyttö lisäorganisaatioiden ylläpitämiseksi on käsitteen väärinkäyttöä poliittisista syistä.
Kunnat ja hyvinvointialueet ovat organisointitapa, jossa valtion vastuulla olevia tehtäviä jaetaan muille organisaatioille. Tarvittavasta organisaatiorakenteesta ja tehtävistä on vastuussa hallitus, ministeriö ja eduskunta. Kun vastuu siirretään kuntien vapaaehtoisuuden varaan, on kyse vastuun väistämisestä itsekkäistä poliittisista syistä. On myös kohtuutonta kiristää kriisikuntamenettelyn kriteereitä, kun syy tähän kiristämiseen on kiristäjissä itsessään.
Sekä Kuntaliitto että kokoomus haluavat mahdollisimman vahvat kunnat. Miksi ne eivät kuitenkaan halua tuottaa kaikkia palveluja kuntien kautta, vaan haluavat tuottaa puolet palveluista hyvinvointialueiden ja puolet kahtia jaettujen kuntien kautta. Demokratia tulee meillä liian kalliiksi ja byrokraattiseksi.
Kuntien tulevaisuuden jättäminen vapaaehtoisuuden varaan ja jakaminen ydinkuntiin ja lähikuntiin merkitsee jatkuvaa uudistusprosessia, joka varmistaa Kuntaliiton konsulttiyrityksen työllisyyden, mutta vie samalla kuntien henkilöstön työajasta kohtuuttoman osan jatkuvaan muutokseen. Olisi järkevämpää korjata pysyvämmin koko palvelujärjestelmä. Kahden tason malli olisi hyvä mahdollisuus.
Silvo Kaasalainen
hallintotieteiden tri, dosentti